近日，山西忻州市公安机关办理的一起违反《大气污染防治法》治安案件，因为将冬夜里烧炭取暖的工人拘留，引起舆论热议。

　　据报道，当地民警在夜间发现某小区建筑工地十余米深的地桩处和过道处燃起三处燃煤明火。经调查，工地工人王某为夜间取暖，在室外多处燃烧煤炭明火，散发的烟霾中含有高浓度二氧化硫等有害物质，对大气形成了污染。因违反《大气污染防治法》、《消防法》有关规定，王某被处行政拘留5日的顶格处罚。

　　烧炭取暖被拘，许多网友为王某的遭遇鸣不平。对于一个严冬下北方夜间室外加班的建筑工人来说，烧炭取暖也是无奈之举。而遍查《大气污染防治法》，并未看到对“烧炭取暖”的相关罚则，更多的罚则是指向散煤管理不善的单位。而且依据《消防法》中“违反规定在具有火灾、爆炸危险的场所使用明火，情节严重的处五日以下拘留”的规定，烧炭取暖现场是否“具有火灾、爆炸危险”也存疑。

　　12月1日，当地环保部门表示，王某使用的焚烧物中有塑料袋和轮胎等废旧物品，这些物品燃烧将产生污染气体。面对有关部门查处时，王某“说好话不听，教育不听”，最后经多个部门“开会决定”才处理的。

　　那么，烧炭取暖是否违法？“顶格处罚”法理依据充足与否？此举是铁腕治污还是机械执法？本报特邀法律界人士共同探讨。

　　空气污染问题引关注

　　主持人 郭俊

　　嘉宾

　　吴平芳 新余学院法学院副教授

　　王新民 江西联创律师事务所律师

　　李迎春 浙江京衡律师事务所高级合伙人律师

　　彭丁带 南昌大学法学院教授、省政府发展研究中心特约研究员

　　颜三忠 江西师范大学法律硕士教育中心主任、教授

　　室外烧炭取暖是否违法？

　　根据《大气污染防治法》和《消防法》，王某的行为应该如何界定，真的有必要行政拘留吗？除当事人外，是不是也要追究所在单位散煤管理不善责任？

　　王新民：根据《大气污染防治法》和《消防法》，对王某采取行拘5日处罚并无不当。而且根据《大气污染防治法》第7条规定“企业事业单位和其他生产经营者应当采取有效措施，防止、减少大气污染，对所造成的损害依法承担责任。”以及第36条规定“地方各级人民政府应当采取措施，加强民用散煤的管理等”，王某所在建筑工地和当地政府均应当承担散煤管理不善责任。

　　颜三忠：工人露天燃烧煤炭取暖，确实会影响环境，也不安全，警方将明火扑灭，乃是职责所在，但在没有引起火灾情况下处予行政拘留5日的处罚，缺乏法律依据，违反处罚法定原则。

　　彭丁带：烧炭取暖者的主观恶性是否很强、情节是否恶劣、社会危害性是否很大，这些都是应该考虑的因素。应该认识到，禁止烧煤的观念目前还没有形成普遍认知，工人烧煤炭的主要目的是取暖，其并没有故意污染大气的主观恶性。

　　李迎春：本案中，其违法性并不严重，所造成的对大气污染的后果也确属轻微，不必要行政拘留。

　　 “顶格处罚”法理依据充足吗？

　　有声音指出，烧炭取暖虽不妥，但法律约定保护环境系“义务”而非“责任”，相对应的，对于这一行为的处置应只能是提醒、纠正，不应上升到行政惩处的程度，而行政处罚也应与其违法事实、情节、社会危害程度相适应，“顶格处罚”法理依据显然并不充足。你对此怎么看？

　　颜三忠：治安拘留是一种限制人身自由的行政处罚，是一种法律责任承担方式，只能由法律设定，即只能依据《治安管理处罚法》与相关法律规定的违法行为类型及其处罚种类进行处罚。承担法律责任，首先要以行为人违反法律规定的义务为前提，即法律对当事人应当履行的义务有具体明确的规定；其次，法律法规要明确规定违反法律义务的法律后果。法律义务分为倡导性义务与强制性义务，倡导性义务没有相应的法律责任条款做后盾，仅仅是一种倡导和鼓励，没有履行义务不需要承担法律制裁的后果。只有违反强制性义务，法律明确规定违反法定义务需要承担具体法律后果，才能给予相应的法律制裁。所以，既然不能适用拘留的行政处罚，也就不存在所谓顶格处罚，法理依据不充足。

　　彭丁带：工人露天点燃煤炭取暖，确有不妥之处。一方面，王某未尽到保护环境的义务，人为加剧大气污染。但对这种普通的违法行为，应遵循教育为主、制止为主、惩罚为辅的原则，如果行为人多次违反，屡教不改，对其施加拘留这一最重的行政处罚并无不当。假如烧炭取暖被制止后依然如此，或者经教育后拒不纠正，再拘留是可以的。

　　吴平芳：《大气污染防治法》对于居民燃烧煤炭而言，并非禁止性条款。王某作为一个建筑工人，主观上就是为了烧炭取暖，并没有多大的恶性，客观上也没有造成严重的环境污染，采取批评教育、警告的处罚就可以，没有必须处行政拘留，更加没有必要处以拘留5日的顶格处罚。

　　李迎春：对王某顶格处罚，一方面缺少相应的处罚依据，一方面也有违行政处罚法“处罚与违法行为的性质、情节、危害程度相适应”的基本原则，有点“杀鸡儆猴”的味道。

　　是铁腕治污还是机械执法？

　　因痛恨于日趋加重的污染，社会一直在呼吁严格执法，站在这个角度看，警方的行为确实回应了这份期待，出发点是好的；但另一方面，工地夜间燃起的几堆火能造成多大的空气污染，警方不留情面地从重处罚，被质疑是机械执法，这不仅会令民众无所适从，警力也会不堪重负。你们更同意哪种观点？

　　王新民:当下的环境问题是长期以来片面追求经济利益，环保执法不严造成的。如果当初能够铁腕治污，就不会造成如今堪忧的环境形势了。所以，铁腕治污的做法，应该继续下去。

　　颜三忠：我认为完全是曲解法律的任性执法。首先，违反了合法性原则。其次，违反了执法的人性化原则。退一步讲，即使当事人违法了当地政府关于环境保护的相关政策规定，但室外作业燃煤取暖，对空气污染的危害性不会很大，批评教育或者是罚款可能是最合适的处罚方式。夜晚还在户外建筑工地的施工人员，一般都是最底层的劳动者。他们连夜施工，也不过是为了生计。环保重要，但对勤勉工作的劳动者，也应该体现一定的温度，而非冷冰冰的行政拘留。

　　吴平芳：警方有点小题大做，机械执法。虽然对王某处于行政拘留5日的处罚是在法律范围内，具有一定合法性，但不考虑到王某烧炭取暖的起因、场所及对其的可教育性，采取这种杀一儆百的做法，违背了行政处罚的合理性，恐怕难以达到处罚教育的目的。

　　李迎春：环境友好型发展，已是社会各界的共识。然而，在实际的环境执法过程中，不应当过于机械地适用和理解法律规范的明确旨意。对大气环境的保护和治理，无疑需要严格遵循法律法规的相应规定，也应该在各种法益之间予以审慎平衡。大气环境的保护和大气污染的治理，并非是通过“拘留烧炭取暖者”这种简单粗暴的方式能轻易实现的。从《大气污染防治法》的立法旨意来看，更多的是惩治那些高污染、高能耗的产业和行业，促使其转变发展方式、调整能源结构。本案中，可以看出有关部门对于大气污染防治的执法理解还不够深入、执法的模式显得过于简单。

　　依法治污界限何在？

　　依法严格治理污染的界限应在哪儿？当类似本案这种法理和情理出现冲突时，具体该如何取舍才能兼顾？

　　颜三忠：首先，环保执法必须具有明确的法律依据，不能以环保的名义任意打开执法者的权力之门，执法者滥用权力的危害恐怕要甚于大气污染的造成危害。其次，环保执法要体现执法者的民生情怀，维护环保也是社会治理的一环，治污是民生，体恤劳动者同样也是民生要义，两者不能割裂。期望当地环保执法人员在执法的时候，也多些底层关怀与执法温度。

　　李迎春：在具体的环境治理和执法过程中，有必要综合考虑环境与人们生计的现实需要。需要明确的是，环境治理的严格执法与保障底层群众的生存需要并不矛盾，环境治理也是为了人们更好地生存和发展，因此，在严格执法的同时，应尽可能防止一刀切，尽可能给底层群众一些回旋余地，在环境整治的同时，提供替代选择方案，不因环境治理而造成“底层悲剧”。

　　吴平芳：依法严格治理污染的界限应该存在一个法律界限，一个情理界限。法律界限就是治理污染必须有法律依据，不能超越法律规定；情理界限就是治理污染在于保护环境，又不能增加公民的负担，居民对于法律所禁止的行为具有替代性。

　　◎文/图 首席记者郭俊