圆桌议题

　　日前，公安部公布了《治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)》。征求意见稿将行政拘留执行年龄从16周岁降至14周岁，引发了广泛的争论。

　　当前未成年人违法现象愈发严重，校园侮辱事件也屡屡发生，施暴人大部分是16岁以下的孩子，别说追究刑事责任，就算是治安处罚也基本没有。为此，媒体针对行政拘留年龄是否该降至14周岁的问卷调查结果显示，仅有4%的网友认为“不应该，减少未成年人犯罪的根本途径在说理，不应简单采取成人化的处罚模式”；54%的网友则认为“应该，一味死守16周岁以下不执行的门槛，可能会形成纵容的实际效果”；另外，还有41%的网友认为“应建立独立的少年司法制度，完善未成年人罪错行为干预措施体系”。

　　而针对这一话题，法律人士也有着鲜明不同的观点，有观点认为，行政拘留执行年龄的降低可在一定程度上解决一些治安“难题”，如能有效惩戒校园霸凌。有观点则认为，降低未成年人行政拘留的执行年龄应慎重，该处罚方式对青少年违法行为“治标不治本”。

　　那么，行政拘留年龄降至14周岁是否有法律依据？行政拘留是否与未成年人保护法相冲突？如何才能有效治理青少年违法犯罪？为此，本报特邀律师和法学专家对此展开讨论。

　　主持人 淦丹丹

　　嘉宾

　　颜三忠 江西师范大学法律硕士教育中心主任、江西省犯罪学研究会副秘书长、教授

　　李智辉 南昌市湾里区人民法院法官

　　李春华 广东(深圳)穗江律师事务所律师

　　喻学辉 北京市京师(南昌)律师事务所副主任、律师、南昌市律师协会理事

　　王鹏 北京法桓律师事务所执行主任

　　王惠 江西听讼律师事务所主任

　　是否有法律依据？

　　目前的“征求意见稿”只是公安机关作为主管部门提出来的“意见稿”，不知该意见稿将行政拘留执行年龄从16周岁降低至14周岁是否有法律依据？

　　颜三忠：法律的修改有严格的程序，首先是有权提出修改法律草案的主体先提出修改建议，经过科学论证和广泛的公众讨论，形成立法共识，经过立法机关对法律草案的讨论审议，最终修改法律。如果经过论证和讨论，没有形成广泛的共识，就不宜交付立法机关讨论表决。即关于行政拘留年龄的修改，一是要有充分合理的依据和理由，达成共识。二是遵循立法法规定的权限和程序。

　　李春华：根据立法法的规定，对限制人身自由的强制措施和处罚的事项只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，要将行政拘留处罚的年龄降至14周岁，仍需由全国人大常委会修订。行政拘留属于公安部的职权范围，故公安部可以就此先征求意见，再提请全国人大常委会修订相关内容。

　　王惠：对未成年人犯罪，我们国家采取的是“以教育为主，以惩罚为辅”原则。既然对涉嫌犯罪的行为都是以教育为主，个人认为将行政拘留的年龄降至14岁，违背了刑法原则。

　　李智辉：现行的治安管理处罚法是2012年10月26日十一届人大常委会第二十九次会议修订的。因此，该法律的立法权(包括制定权、修改权、废止权)由全国人大常委会行使。公安机关对该法的不足和疏漏最为清楚，由公安部从事该法的修订相关工作也较为便利。公安部将收集到修订反馈意见整理后，必须提交有立法权限的全国人大常委会研究、讨论和表决，通过后予以发布。

　　是否有必要性？

　　媒体针对行政拘留年龄是否该降至14周岁调查结果显示，仅有4%的网友认为“不应该”，54%的网友认为“应该”。未成年人治安案件增多与行政拘留处罚规定是否存在关联？如此设置是否有必要性？

　　喻学辉：社会的治安与年龄没有必然的关联。从多方面来看，降低行政拘留的适用年龄并非绝对是一个好的办法，甚至可能带来反面的效果，加剧未成年人犯罪的现象。

　　颜三忠：法律的修改涉及未成年人权益保护等重大问题，必须谨慎，降低行拘执行年龄门槛并非说说那样简单，还涉及如何保护未成年违法人的方方面面。此次公安部的修订内容，仅仅将目光立足在“未成年犯罪年龄”的问题上，却忽略了未成年人犯罪的其他诱因，似乎显得有些片面了。在没有充分的科学依据情况下，在没有对未成年人违法犯罪预防体系综合论证前提下，在相关法律风险没有得到有效化解之前，我认为修改行政拘留的年龄不可取。

　　李春华：未成年人犯罪、校园霸凌事件频频见诸网络，有效法律制裁手段的缺乏是一个重要原因。客观地说，拘留是最具有震慑力的处罚手段，足以促使违法者悔过自新。因此，在缺乏更好对策的前提下，我对将行政拘留年龄降至14周岁持支持态度。

　　王鹏：我支持降低行政拘留年龄。孩子们的生活条件和智力思维已经趋于成熟，很多社会化行为已经超越其年龄段特点，需要社会参与管理和约束；同时，未成年人违法和犯罪行为多发，有社会治理的迫切需要。另外，建设法治国家应该从娃娃抓起，要惩小避大，让其知晓违法带来的成本。

　　是否与未成年人保护法冲突？

　　有观点指出，“行政拘留不宜用在未成年人身上，没有效果，反而起坏作用。”若行政拘留年龄降至14周岁，是否与未成年人保护法相悖？

　　王鹏：我个人认为与未成年人保护法并不冲突。未成年人保护法强调根据未成年人的身心特点进行保护和教育，如果社会执法环境过于宽松，容易让未成年人产生“法律对其无效的错误认识”。行政拘留作为一种家庭和学习之外的第三方自由处罚行为，会对其产生一定的伤害但不是不可挽回，可以通过设定特殊的关押场所、教育矫正和心理疏导等配套措施，促使和帮助未成年人认识到社会违法后果和代价并改过自新。

　　颜三忠：在一定程度上违反了少年宜教不宜罚的现代少年司法理念。没有任何严谨研究支持降低行政拘留执行年龄的必要性，对于降低行政拘留的年龄将大量低龄轻微罪错未成年人投入拘留所可能带来的成本、风险等也缺乏必要的预判性研究。

　　王惠：我个人认为，行拘年龄降至14周岁，加重了年满14周岁未成年人的责任。既然保护未成年人有家庭保护，有学校保护，也有社会保护，可是当出现问题时，没有追究这些责任人的责任，却加重了对未成年人的处罚，我认为这是与《未成年人保护法》相悖的。

　　李智辉:预防青少年违法犯罪，不但要积极的引导教育，而且要施以消极的警告与责罚，对于较为严重的违法行为，较为严厉的行政拘留也不能放弃。对违法性质较为严重的青少年作出行政拘留措施，从表面上是一种处罚手段，但从行为人整个人生成长的历程看，是一种强有力的教育手段。所以，行政拘留与未成年人保护法的立法目的不但不相冲突，而且高度一致。

　　如何有效治理未成年人犯罪？

　　有观点认为，对违反治安管理的未成年人不应简单采取成人化的处罚模式，应建立独立的少年司法制度、完善未成年人罪错行为干预措施体系，那如何才能有效治理未成年人犯罪？

　　颜三忠：首先，应当将未成年人“违法”行为的干预从《治安管理处罚法》等行政法中剥离出来，并尽快启动《预防未成年人犯罪法》的修订，完善包括不良行为、违警行为、触法行为、犯罪行为的未成年人罪错行为干预措施体系，建立独立的少年司法制度。其次，坚持预防为主原则，就是由政府制定未成年人教育总体规划，并组织专门机关、社会各有关部门、学校、家庭分别具体实施。

　　李春华：要有效治理未成年人违法犯罪，应贯彻预防为主、教育与惩戒相结合的政策，有必要建立独立的少年司法制度，完善未成年人罪错行为干预措施体系。对于违法犯罪的未成年人，司法机关应实施有别于成年人的宽严相济的政策。同时，应强化未成年人父母的监护责任，结合社区矫正、社区帮扶等有效形式，做好对未成年人的教育感化工作。屡教不改者，公安机关可以采取强制措施。

　　王惠：未成年人违法或者犯罪，应首先追究监护人监护不力的责任。未成年人违法或者犯罪，如果先处罚其监护人，未成年人的监护人才有可能真正重视其承担的责任，重视家庭教育；其次，对未成年人增加一些传统文化及法律的学习，提高孩子自身修养，让他们了解法律，敬畏法律。

　　喻学辉：首先，治理未成年人犯罪应该从源头抓取，最重要还是父母及学校，要采取正确的教育方式。其次应健全未成年人专门教育的相关法律法规，而不是简单的降低行政处罚的年龄段；最后，可以考虑加强未成年人社区矫正的方法。

　　记者淦丹丹